Covid-19 : dans l’urgence, garantir l’approvisionnement alimentaire

Covid-19 : dès maintenant, préparer l’après-crise (partie 1/3)

11 mai 2020

Barthélémy Chenaux, agronome
Romain Dureau, agroéconomiste

Basiquement, la crise du coronavirus est ce grain de sable que beaucoup redoutaient, et qui vient bloquer les engrenages d’une économie agricole fortement dépendante des marchés internationaux, pour son approvisionnement comme sa commercialisation. Cette fragilité – qui était latente et ponctuellement mise en lumière par des crises sectorielles – est désormais en plein jour.

UTAA propose une analyse des effets induits du Covid-19 sur notre système alimentaire en trois partie. Cette première partie propose une synthèse des conséquences de court-terme et met en avant des propositions pour répondre à l’urgence.

Y a-t-il un risque de pénurie ?

Risque-t-on une pénurie alimentaire du fait des perturbations causées par le coronavirus ? Cette question a animé les réseaux sociaux, sur lesquels nous avons vu passer des images de rayons de supermarchés vidés. En début de période de confinement, les Français ont eu un comportement d’accumulation de denrées alimentaires pour anticiper, à l’échelle de la cellule familiale, d’éventuelles pénuries. Ce fut particulièrement le cas en Île-de-France et dans le Sud de la France. Les ventes, en volumes, auraient augmenté de 5% dans la semaine du 25 février au 1er mars 2020. Les achats de pâtes ont doublé, ceux de riz ont été multipliés par 2,5. Cette période particulière aura au moins eu le mérite de replacer certaines priorités : manger est indispensable ! Les français ont-ils eu raison de prévoir une rupture d’approvisionnement ?

Au niveau mondial

Au niveau mondial, les stocks de céréales sont importants, quasiment deux fois plus élevés que lors de la crise alimentaire de 2007[1] qui avait été marquée par de massives « émeutes de la faim » du fait de la flambée des prix[2]. Toutefois, 55% de ces stocks de céréales se trouveraient en Chine, qui est aujourd’hui le premier producteur, consommateur et stockeur de céréales. A l’inverse, l’Union Européenne ne dispose que de peu de stocks alimentaires : son niveau de stock correspond à 12% des besoins alimentaires annuels des européens (soit 43 jours). Par comparaison, les autres grands Etats du monde sont bien plus prudents et disposent de stocks plus conséquents : 18% pour la Russie, 23% pour l’Inde, 25% pour les Etats-Unis et 75% pour la Chine[3] [4].

Le déséquilibre dans la répartition géographique des stocks doit nous alerter, notamment en cas de coupure plus franche des échanges internationaux. De plus, par réflexe de stabilisation des marchés intérieurs et pour éviter une flambée des prix domestiques, certains Etats ont décidé de limiter leurs exportations. Par exemple, la Russie, premier exportateur mondial de blé, a décidé de restreindre ses exportations de céréales à partir du 1er avril au 30 juin[5]. De même, le Viêt-Nam et le Kazakhstan ont annoncé la réduction de leurs exportations de riz et de farine. A très court-terme, sans coordination, de telles restrictions aux exportations peuvent occasionner un déséquilibre sur les marchés internationaux, ouvrant la voie à une spéculation accrue et donc à une hausse significative des prix, comme ce fut le cas lors de la crise alimentaire de 2007 et 2008.

Promouvoir dès maintenant un dialogue sur la gestion des marchés mondiaux.

Un communiqué commun de la FAO, de l’OMS et de l’OMC en date du 31 mars 2020[6] rappelle que des décisions unilatérales de cet ordre peuvent déstabiliser la chaîne d’approvisionnement alimentaire. Notamment, les retards aux frontières pour les containers augmenteront le gaspillage alimentaire des produits périssables. Ces ruptures d’approvisionnement impacteraient plus fortement les populations les plus vulnérables dont la situation d’insécurité alimentaire est déjà préoccupante[7]. De nombreuses personnes, 500 millions d’après Oxfam, risquent de basculer dans la pauvreté du fait des effets du confinement et du ralentissement de l’économie mondiale, et cela risque d’exacerber les inégalités d’accès à l’alimentation. Selon le Programme Alimentaire Mondial (PAM), le nombre de personnes confrontées à une crise alimentaire pourrait doubler en raison de la pandémie de Covid-19, atteignant alors plus de 250 millions d’ici la fin de 2020[8]. Si les programmes d’aide alimentaire du PAM ne peuvent être mis en place du fait des restrictions sanitaires, 300 000 personnes pourraient mourir de faim, chaque jour, pendant une période de trois mois. C’est beaucoup, beaucoup trop, et pourtant, ces chiffres du PAM ne prennent pas en compte l’augmentation des famines directement liées au Covid-19…

Cette forte insécurité alimentaire est vraie dans les pays en développement, mais également dans les pays développés : en France, par exemple, 12% de la population (soit plus de 6 millions de personnes) est en situation de précarité alimentaire et compte sur l’aide alimentaire pour manger. Pour éviter ces situations humainement dramatiques, FAO, OMS et OMC appellent à la coopération internationale, à maintenir les échanges commerciaux et à protéger particulièrement les filières agroalimentaires et leurs travailleurs de la propagation du virus. Sur le moyen et long terme, la FAO est plutôt optimiste et annonce, en dépit du Covid-19, l’équilibre et la stabilité des marchés internationaux des céréales, les perturbations actuelles étant localisées et davantage liées à des problèmes logistiques[9]. Evidemment, si la crise devait se prolonger, la baisse des exportations et les problèmes logistiques liés notamment au transport des denrées alimentaires poseraient de sérieux problèmes d’approvisionnement à certaines régions du monde.

Renforcer la cohérence des interventions d’urgence du Plan Alimentaire Mondial (PAM).

En France

En France également, la première des urgences est, bien évidemment, de garantir l’accès de toute la population à l’alimentation pendant la période de confinement mais aussi pour les mois qui vont suivre, car les perturbations liées à cette pandémie mondiale vont très certainement s’étendre dans le temps. Réagir à l’urgence ne peut se substituer à la planification (qui sera l’objet des deux autres parties de notre analyse).

  • Les industries agroalimentaires se veulent rassurantes et assurent avoir, elles, déjà des stocks pour alimenter la population jusqu’en juin. Les usines agroalimentaires se sont adaptées et sont mises en marche forcée pour répondre à la hausse de la demande domestique, et vont faire usage des assouplissements assez cavaliers du code du travail votés par la majorité. Toutefois, la concentration d’une majeure partie de la production agroalimentaire dans un nombre restreint de grosses unités limite d’une part leurs capacités d’adaptation (même si les ingénieurs et ouvriers redoublent d’inventivité pour y parvenir) et d’autre part leur capacité maximale de production est parfois déjà atteinte par le fonctionnement de leurs usines en « trois huit »[10]. De plus petites unités de production parviennent également à se réorganiser pour faire face aux changements rapides des modes de consommation et de distribution[11].
  • L’essentiel des produits bruts et de première nécessité, notamment les produits secs comme les pâtes, le riz ou autres denrées à base de céréales, devraient demeurer disponibles. Les manques ne devraient concerner que certains références plus anecdotiques que les industriels cesseront momentanément de produire. De plus, la hausse des achats observée début mars 2020 ne devrait être que très ponctuelle, car une fois les stocks réalisés, nous ne consommerons pas davantage et n’auront donc pas besoin de les renouveler fréquemment. Le risque d’un sur-gaspillage n’est toutefois pas à exclure. Début avril, des tensions se sont faites sentir sur certains produits comme la farine[12]. Elles sont liées à un changement dans le mode de consommation quotidienne des Français, le confinement incitant davantage à cuisiner des gâteaux ou faire son pain « maison ». Ainsi, les achats de farine par les ménages ont triplé dans la semaine du 23 mars et doublé dans la semaine du 30 mars 2020. La hausse de la demande en pains de mie suggère également ce changement dans les habitudes alimentaires, les consommateurs cherchant des produits à longue durée de conservation. Les boulangeries sont négativement impactées par cette diminution des achats de pain frais en magasin. Ces tensions sur l’approvisionnement en farine sont le fait des rigidités dans les services de distribution et ne cachent pas, pour l’instant, de pénurie en matière première. Par exemple, en termes de production céréalières, nous avons un taux de couverture de nos besoins de 250%[13] (230% pour le blé tendre spécifiquement), mais des disparités fortes sont notables entre productions (voir infra). Le hiatus vient du fait que le marché de production et de consommation domestique sont « déconnectés » : la moitié des sacs de farine de consommation courante sont en réalité importés d’Allemagne ou d’Italie[14].

Mobiliser les meuniers français pour, à très court-terme, proposer les sacs de farine de consommation quotidienne.

  • La problématique d’approvisionnement est en revanche réelle à plus court terme pour les produits frais, tels que les fruits et légumes (largement importés et périssables), ou encore les produits laitiers, dont la consommation est par ailleurs en baisse, notamment pour certains fromages AOP[15]. La priorité pour l’Etat doit être de limiter au maximum le risque de contamination des salariés de l’agroalimentaire, par exemple pour assurer la continuité de la collecte du lait. La continuité de l’approvisionnement de ces filières dépendra de la capacité des intermédiaires (notamment les transformateurs) à poursuivre le travail dans de bonnes conditions sanitaires. Dans ce cas, il devrait être possible de garantir un approvisionnement régulier et suffisant, malgré d’évidents problèmes logistiques. Il est de plus impensable de laisser gaspiller et perdre la production agricole du pays, notamment les produits qui se conservent le moins. La proposition de réquisitionner les cuisines centrales pour en faire des conserveries est pertinente sur ce point.

Des aménagements stricts et moyens prioritaires pour protéger les salariés de l’agro-alimentaire de tout risque de contamination.

Réquisitionner les cuisines centrales en conserveries pour éviter toute perte ou gaspillage de produits agricoles périssables.

  • Nous devons veiller à la qualité et l’accessibilité de l’alimentation, tout particulièrement en période de pandémie, car nous savons son importance pour permettre à notre organisme de résister au virus, et à son accessibilité : la réorganisation des chaînes de distribution a, par exemple, fortement diminué la quantité d’invendus donnés à l’aide alimentaire[16]. De plus, nous avons pu observer une augmentation des prix pratiquées en GMS (grandes et moyennes surfaces), notamment pour les fruits et légumes (+ 9%). D’après UFC-Que Choisir, à la 4e semaine de confinement, les prix des produits de première nécessité ont augmenté de 2,50% par rapport à la période du 2 au 6 mars 2020, tandis que le nombre de références proposées à la vente a chuté pour de nombreux produits[17]. A titre d’exemple, le nombre de références de farine proposées a diminué de 38%, et le prix augmenté de 14%. Les ménages les plus pauvres, et ceux le plus durement touchés par le chômage partiel ou l’arrêt de leur activité seront les plus impactés. De plus, les 12 millions de Français qui comptent sur l’aide alimentaire pour manger voient leur situation largement dégradée depuis plusieurs semaines. Nous voyons clairement les limites de déléguer une mission qui relèverait des prérogatives de l’Etat à des acteurs associatifs, aux ressources limitées et reposant sur le bénévolat. Nous alertons enfin sur l’importance de ne pas se rabattre sur des aliments dits « ultra-transformés », qui ont certes une longue durée de conservation mais ne constituent pas un régime alimentaire sain[7]. Dès le début du confinement et des restrictions, les services déconcentrés de l’Etat auraient dû être mobilisés, de concert avec les services municipaux, pour organiser localement des circuits de distribution de ces produits frais et locaux, indépendamment de la grande distribution, qui sont indispensables à une alimentation équilibrée et un levier important pour lutter contre l’épidémie en cours. Or, la décision de fermer certains marchés de plein vent avait fortement pénalisé les producteurs engagés dans des circuits de proximité (vente directe, notamment en maraichage) mais aussi les mangeurs qui y achetaient leur alimentation : cela concerne 15 à 20% de l’approvisionnement alimentaire du pays.
  • Enfin, la question des stocks ne saurait être éludée. Si la France est productrice agricole excédentaire depuis les années 1970, l’Etat a progressivement abandonné sa politique de régulation des marchés agricoles par les stocks, du fait des coûts importants d’une telle intervention, pour privilégier l’exportation des excédents. Ainsi, la France ne dispose plus de stocks stratégiques gérés par l’Etat. Seuls les stocks, effectivement faibles, des coopératives et entreprises de l’agroalimentaire, demeurent. L’affaiblissement des marges de manœuvre de l’Etat depuis 30 ans de dogmatisme libéral pose question, tout comme la stratégie des opérateurs français en pleine pandémie mondiale, de fixer des prix du blé à l’export inférieur à celui des autres pays exportateurs, ce qui s’apparente fortement à un prix de dumping[18]. Observer une telle stratégie agressive sur les marchés internationaux est étonnant alors que les stocks français et européens sont plutôt faibles, que la récolte 2020 est encore incertaine et que de nombreuses régions du monde risquent une hausse des famines.

Reconstruire dès maintenant une politique de stocks stratégiques sur les produits de première nécessité.

Protéger les fermes et garantir la continuité de l’activité agricole

Protéger immédiatement les fermes

Que ce soit sur les marchés internationaux ou les marchés domestiques, la commercialisation des denrées alimentaires a été perturbée par la pandémie de Covid-19. Les situations sont diverses, et comprennent d’importantes disparités face à la crise. Si certains producteurs sont parvenus à réorienter leurs circuits de commercialisation et bénéficient d’un report d’une partie de la demande vers une consommation en circuits courts, le manque à gagner risque d’être énorme pour de nombreux producteurs, que ce soit pour les marchés locaux ou à l’export. Certains se posent la question de la pertinence de travailler à récolter une production qu’ils ne pourront pas commercialiser : le gouvernement doit intégrer ces producteurs dans son plan d’indemnisation. Comme souvent, il conviendra de veiller à ce que ces aides publiques conjoncturelles soient justement réparties entre tous les producteurs : une estimation de la perte réelle à partir des données comptables des exploitations serait le mode d’indemnisation le plus précis, bien que plus long à mettre en œuvre. Dans l’urgence, les reports de cotisation MSA sont une bonne chose et un outil classique pour venir en aide temporairement aux exploitations. Dans la même veine, les banques et assureurs doivent être mis à contribution et décaler le paiement d’annuités ou de cotisations d’au moins un an sans frais supplémentaires. Les caisses d’assurance et de réassurance ont de quoi absorber ces difficultés, contrairement aux trésoreries de nombreuses fermes.

Intégrer l’ensemble des exploitations dans un programme d’indemnisation des pertes. Ce programme peut inclure pour partie un plan de désendettement.

De plus, dans l’urgence, c’est évidemment la solidarité nationale qui doit immédiatement primer. Aucune ferme ne doit être laissée de côté, aucun emploi ne saurait être perdu sans conséquence néfaste pour l’avenir. Cette solidarité nationale adressée au monde agricole est cependant en recul depuis plusieurs années, d’une part du fait du démantèlement progressif des outils de régulation des marchés et d’autre part le détricotage du FNGRA, Fonds National de Gestion des Risques Agricoles. D’une part, le budget du FNGRA a été amoindri d’années en années, si bien que l’Etat est obligé de débloquer des fonds conjoncturels supplémentaires de manière très régulière. D’autre part, ce fonds indemnise finalement les risques non pris en charge par les assurances privées, qui sont pourtant subventionnées à 65% par les aides européennes du 2nd pilier. En cela, la proposition de loi du député André Chassaigne (GDR) d’une assurance publique, dont les fonds seraient consolidés par de nouvelles sources de financement, notamment une contribution obligatoire des revenus financiers du secteur bancaire et assurantiel, ainsi que du secteur agricole et agroalimentaire, est une piste intéressante à explorer pour l’avenir[19].

Renforcer le dispositif de report voire d’annulation des cotisations MSA pour soulager les trésoreries des exploitations.

Mettre à contribution le secteur bancaire et assurantiel de manière appuyée et pérenne dans le financement du FNGRA.

Assurer la continuité de la production agricole

Pour garantir l’approvisionnement alimentaire, nous devons aussi garantir la continuité de l’activité agricole elle-même. L’une des particularités de l’activité agricole d’être fortement saisonnière et de suivre de manière contrainte le cycle de croissance des végétaux. Le besoin en main d’œuvre est ainsi variable au cours de l’année, notamment en production de fruits et légumes, avec des pics notables lors des travaux de taille des arbres, ou encore au moment des récoltes (vendanges, par exemple). Ce besoin temporaire en main d’œuvre pousse de nombreuses exploitations à recourir au travail saisonnier, notamment en embauchant des travailleurs étrangers. Aujourd’hui, effectivement du fait des restrictions liées à la fermeture des frontières pour limiter la propagation du virus, ces travailleurs ne peuvent plus rentrer sur le territoire français. Ce manque de main d’œuvre lié à la fermeture des frontières mais aussi au droit de retrait des salariés agricoles permanents met en danger la tenue des travaux de récolte, de commercialisation et de semis/plantation. Les agriculteurs doivent donc trouver cette main d’œuvre ici en France, sous forme de CDD ou de bénévolat, d’où l’appel du Ministre de l’agriculture à « aller aux champs ». Cependant, la plateforme promise à cet effet par le Ministère le 23 mars 2020 n’a été mise en ligne que fin avril. Seule la plateforme propulsée par l’ANEFA, appelée « des bras pour ton assiette », a été rapidement opérationnelle. La « Start-Up Nation » est visiblement à la traine quand il s’agit d’outils numériques… La plateforme de la profession a reçu environ 240 000 réponses pour contribuer aux travaux agricoles. Toutefois, cette démarche risque de ne pas régler l’ensemble des problèmes sous-jacents : manque de formation de la main d’œuvre, hausse de la rémunération du travail, éloignement géographique qui rend difficile la concrétisation des contrats (rayon de 30 km). Enfin, si certains réfugiés ou sans-papiers devaient travailler dans le secteur agricole, leurs conditions d’embauche devront être clairement établies, et notamment assortie d’une régularisation, afin de leur garantir le droit du travail le plus élémentaire.

S’assurer d’un statut digne pour les travailleurs agricoles saisonniers et sécuriser la main d’œuvre par une politique de soutien à l’emploi agricole permanent.


[1] http://www.fao.org/worldfoodsituation/csdb/fr

[2] Lagi et al. (2011) : https://arxiv.org/pdf/1108.2455.pdf

[3] Données du CIC, Conseil international des céréales

[4] https://www.lemonde.fr/idees/article/2020/04/26/des-ombres-planent-sur-la-securite-alimentaire-mondiale_6037794_3232.html

[5] https://www.terre-net.fr/marche-agricole/actualite-marche-agricole/article/la-russie-limite-ses-exportations-de-cereales-1395-167932.html

[6] http://www.fao.org/news/story/fr/item/1268772/icode

[7] https://www.oxfamfrance.org/agriculture-et-securite-alimentaire/coronavirus-derriere-crise-sanitaire-crise-alimentaire-guette/

[8] https://news.un.org/en/story/2020/04/1062272

[9] http://www.fao.org/worldfoodsituation/csdb/fr

[10] https://www.lamontagne.fr/saint-beauzire-63360/actualites/jacquet-brossard-confronte-a-l-augmentation-de-200-de-la-demande-en-pain-de-mie-avec-la-crise-du-coronavirus_13774283/#refresh

[11] https://www.lamontagne.fr/egletons-19300/actualites/la-minoterie-estager-a-egletons-correze-se-met-aux-sacs-de-1-kilo-pour-pallier-la-penurie-de-farine_13780320/

[12] http://www.rfi.fr/fr/france/20200407-coronavirus-farine-chambelland-pain-owiowi-penurie-levain

[13] https://chambres-agriculture.fr/fileadmin/user_upload/National/FAL_commun/publications/National/Analyses-perspectives_covid-19_mars2020.pdf

[14] https://www.pleinchamp.com/actualites-generales/actualites/la-pandemie-ravive-le-debat-sur-l-autonomie-alimentaire-de-la-france

[15] https://www.lamontagne.fr/clermont-ferrand-63000/actualites/les-fromages-d-auvergne-au-bord-du-gouffre-nous-sommes-entres-dans-un-veritable-seisme_13781731/

[16] A ce sujet, voir notamment la note d’actualité d’UTAA « L’alimentation en temps de confinement », par Anthony Fardet et Dominique Paturel.

[17] https://www.quechoisir.org/actualite-produits-de-premiere-necessite-penuries-persistantes-et-quelques-flambees-de-prix-n78743/

[18] « La France brade ses stocks de blé à l’export », note d’actualité d’UTAA par Romain Dureau.

[19] http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/textes/l15b2809_proposition-loi

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