Politique Agricole Commune : enjeux immédiats et à venir

Laurent Levard
18 décembre 2020

Même si les derniers arbitrages issus des négociations tripartites (Commission européenne, Conseil et Parlement) qui devraient se poursuivre jusqu’à la mi-2021 peuvent encore infléchir la future Politique agricole commune (PAC) dans un sens ou dans l’autre, les grands traits de la réforme sont désormais connus. En effet, tant le Conseil européen que le Parlement européen ont voté les 21 et 23 octobre leur propre version de la réforme, à partir de la proposition initiale de la Commission européenne. Ainsi :

  • La PAC continuera à principalement financer des aides découplées à l’hectare aux agriculteurs dans le cadre d’un premier pilier, compensant ainsi la faiblesse des prix agricoles. Ce type de soutien basé sur la dimension de l’exploitation n’est donc pas conçu comme un soutien au revenu du travail, le critère de l’emploi étant absent des critères d’attribution des aides. 
  • Face à l’aggravation des inégalités de revenus générée par ce système en faveur des plus grandes exploitations et des régions les plus riches, certaines modalités de redistribution seraient maintenues et modifiées à la marge (dégressivité et plafonnement des aides, paiement redistributif en faveur des plus petites exploitations, « convergence » du niveau des aides entre régions), mais sans remettre en cause la nature du système, profondément inégalitaire et accélérateur de l’agrandissement des exploitations.
  • La possibilité continuerait à être donnée aux États membres de recoupler certaines aides en fonction du type de production.
  • Les « paiements verts », c’est-à-dire la partie des aides directes du premier pilier qui est conditionnée à des exigences environnementales renforcées, serait remplacée par des « éco-dispositifs » (ou « eco-schemes »).
  • L’existence d’un deuxième pilier « développement rural » avec des mesures de nature diverse serait maintenue, avec un budget relativement amoindri par rapport à la situation actuelle et toujours cofinancé par les États membres.

La principale nouveauté est l’élaboration dans chaque État membre d’un Plan Stratégique National (PSN) définissant les interventions et les modalités de mise en œuvre de la PAC à l’échelle nationale, et couvrant les deux piliers de la PAC. Chaque État membre disposera d’une grande autonomie pour l’élaboration de son PSN, ce qui traduit une renationalisation partielle de la PAC. Le PSN de chaque État-membre devra toutefois être approuvé par la Commission européenne.

Le texte définitif de la nouvelle PAC résultera d’un compromis entre les trois textes (Commission, Conseil et Parlement européen).

Une PAC au service d’un modèle agricole contraire à l’intérêt général et anti-paysan

Pour apprécier au mieux ces différents enjeux, il convient en préalable de rappeler les trois éléments suivants[1] :

Premier élément : le modèle agricole dominant, celui d’une agriculture basée sur des intrants industriels,  productiviste et pratiquée dans des structures de production de plus en plus grandes et spécialisées en fonction des « avantages comparatifs » de chaque région, est fondamentalement contraire à l’intérêt général des générations actuelles et à venir. Ce modèle est tout d’abord en grande partie responsable du changement climatique, y compris au travers de ses effets en termes de déforestation importée. Ainsi, selon Solagro, 22% des émissions de gaz à effet de serre (GES) proviennent en France de l’agriculture, et 26% de l’ensemble du système alimentaire[2]. Par ailleurs, une récente étude de l’association Transport and Environnement prévoit à horizon 2030 une multiplication par 2 à 4 de la consommation d’agrodiesel issu d’huile de soja, ce qui nécessiterait  de 2,4 à 4,2 millions d’hectares de terre agricoles supplémentaires, gagnées sur la forêt[3]. Par ailleurs, ce modèle contamine les écosystèmes et les hommes, il est le principal facteur d’effondrement de la biodiversité, il constitue un facteur de destruction massive d’emplois et il contribue à une dégradation de la diversité et de la qualité nutritionnelle des produits agricoles. Du point de vue strictement économique, il produit peu, et de moins en moins, de valeur ajoutée. En générant des excédents commercialisés à prix de dumping sur le marché mondial, il impacte négativement les paysanneries et les filières vivrières des pays du Sud.

Deuxième élément : ce modèle est un modèle fondamentalement anti-paysan : la plupart des paysan.ne.s qui ne peuvent suivre la course à la productivité sont condamnés à terme à disparaître, la fermeture de leur exploitation s’ajoutant aux 600 000 exploitations disparues depuis 1990. En attendant, beaucoup devront continuer à survivre avec des revenus de misère, des rythmes de travail effrénés et l’angoisse du lendemain dans une situation d’endettement démesuré. Par ailleurs, en termes sanitaires, les premières victimes de ce modèle sont les agriculteurs eux-mêmes, comme en témoigne par exemple le récent rapport de l’étude épidémiologique de la Mutualité Sociale Agricole (MSA) mettant en évidence la surmortalité liée à certains types de cancers chez les agriculteurs en contact avec les pesticides[4].

Troisième élément : la politique agricole commune, couplée à la politique commerciale de l’Union européenne (qui se traduit notamment par un alignement des prix intérieurs sur les prix mondiaux), est largement responsable de l’expansion et de l’approfondissement de ce système : dans un contexte de bas prix et d’aides publiques globalement liées au volume d’activité de chaque exploitation et très peu conditionnées à des exigences en matière environnementale, La PAC d’aujourd’hui, tout comme celle de demain avec la réforme envisagée, ne répond pas à un véritable projet de société[5]. Elle est en effet principalement constituée d’aides financières aux agriculteurs qui qui compensent l’existence de prix agricoles trop faibles du fait de l’absurde choix de s’aligner sur des prix mondiaux n’ayant aucune signification. Rappelons que les aides agricoles représentent en moyenne 100% du revenu courant avant impôt des agriculteurs français[6]. Ceci signifie que sans aides, le revenu agricole moyen serait nul ! Ceci révèle également que les transformateurs et la grande distribution sont parmi les principaux bénéficiaires de ces aides, puisque c’est l’existence de ces dernières qui leur permet de payer les produits agricoles à des prix inférieurs au niveau qu’ils devraient être. Il est évident que, sans aides, ces acteurs seraient bien obligés de payer les produits agricoles à un prix plus élevé, car, faute de quoi, la plupart des exploitations agricoles mettraient la clé sous la porte et l’activité agricole même disparaîtrait de l’essentiel du territoire. En attendant, les agriculteurs sont poussés à s’engouffrer chaque jour plus dans ce modèle d’agriculture à base d’intrants chimiques, productiviste et spécialisée, à coup d’agrandissements, d’investissements et d’endettement accru.

Un tel mal-usage de l’argent public -rappelons que la PAC consomme un tiers du budget européen – , alors qu’il y a tant d’urgences, constitue un véritable scandale.  En réalité, la PAC sert bien un projet, celui de la course en avant dans un modèle agro-alimentaire dominé par des entreprises multinationales et reposant sur de gigantesques unités de production.  Dans un contexte de prix régulés et rémunérateurs, l’argent public pourrait être utilisé d’une façon bien plus intelligente, c’est-à-dire en fonction d’objectifs répondant à l’intérêt général, à savoir la bifurcation écologique rapide du système agricole et alimentaire, le développement d’une paysannerie nombreuse et reconnue socialement pour sa contribution à cet intérêt général, une alimentation de qualité et saine pour toutes et pour tous.

Une réforme qui ne répond pas à l’impératif de transformation du système agricole

Dans ce contexte, la transformation profonde et rapide du système agricole constitue un impératif. Cette transformation doit notamment contribuer à la baisse drastique des émissions de GES et à la neutralité carbone à l’horizon 2050, à l’arrêt de l’effondrement de la biodiversité (et en premier lieu les insectes et oiseaux), à la récupération/reconstruction des écosystèmes dégradés et à la purification progressive des divers éléments des écosystèmes (sols, cours d’eaux, océans) et des chaînes alimentaires. Il s’agit aussi de mettre fin à l’hémorragie d’emplois agricoles et de permettre la création massive d’emplois bien rémunérés. La transformation du système agricole constitue également une contribution à la transformation plus globale du système alimentaire et à sa démocratisation, au service notamment d’une alimentation de qualité pour toutes et pour tous. Cette transformation doit ainsi contribuer à redonner un véritable sens au travail agricole. D’une façon plus globale, la transformation du système agricole et alimentaire devrait répondre à un objectif de santé humaine et planétaire et s’inscrire pleinement dans le cadre des objectifs du développement durable (ODD) des Nations-Unies, en particulier les objectifs 2 (relatif à la sécurité alimentaire et nutritionnelle et l’agriculture durable) et 15 (relatif à la préservation et restauration des écosystèmes terrestres)[7].

La question qui doit donc être posée est donc la suivante : la réforme de la PAC telle qu’elle se dessine répond-elle à ces impératifs ? La réponse est clairement non[8], compte tenu de l’absence de remise en cause des caractères structurels de la PAC actuelle (voir ci-dessus). Les avancées sur la redistribution des aides du premier pilier risquent d’être très limitées. Concernant le «  verdissement de la PAC », le remplacement des paiements verts par des éco-dispositifs conditionnés à l’obtention de résultats apparaît a priori intéressant. Mais compte tenu du caractère national de la définition du contenu de ces éco-dispositifs, il faut s’attendre à de très fortes pressions pour que l’accès à ces éco-dispositifs soient très peu contraignants afin de ne pas pénaliser la « compétitivité » des agriculteurs de chaque pays. Ce fut d’ailleurs déjà le cas avec les paiements verts de l’actuelle PAC, la Cour des Comptes européenne ayant estimé que le paiement vert n’avait entrainé de modifications des pratiques que sur 5 % de la surface agricole européenne[9]. Nous reviendrons par la suite sur les risques d’impasses de la renationalisation de la PAC. De plus, un certain nombre d’évolutions traduisent une vision fondée sur l’agriculture de précision, sans remise en cause du modèle productiviste basé sur la course à l’agrandissement, le recours massif aux intrants extérieurs et le sur-investissement. Ainsi, le financement des technologies numériques serait éligible dans le cadre des éco-dispositifs, ainsi que des mesures du second pilier au même titre que l’agriculture biologique.  Comme l’écrit la Confédération paysanne, « investir dans un drone qui optimise les pulvérisations de pesticides pourra entrer dans la même catégorie que l’aide à l’agriculture biologique »[10]. Ce type de verdissement du modèle productiviste est loin de la transformation agroécologique que nous défendons, basée sur la valorisation des potentiels des écosystèmes, les synergies entre les différentes activités et le renforcement, l’autonomie des exploitations et la création massive d’emplois agricoles.

Soulignons la déconnexion entre la proposition de réforme de la PAC et les objectifs et stratégies relativement ambitieux affichés par la Commission européenne dans les domaines de la lutte contre le changement climatique et pour la biodiversité et qui ont été présentés fin 2019 dans le cadre du Pacte vert pour l’Europe (« Green deal »). Cette communication de la Commission européenne inclut parmi d’autres un volet sur l’agriculture et l’alimentation (« de la ferme à la table ») et un volet relatif à la biodiversité[11]. Le Pacte vert prévoit notamment d’ici 2030 une réduction de l’usage de pesticides et d’antibiotiques de 50% et de fertilisants chimiques de 20%. Il prévoit également un objectif de 25% de la surface agricole cultivée en agriculture biologique. Révélateur de cette déconnexion avec la politique agricole, le pilotage de la stratégie « de la ferme à la table » a été confié à la Direction générale de la santé de la Commission européenne. A noter toutefois qu’un amendement voté par le Parlement européen prévoit que les PSN des États membres devront être approuvés par la Commission européenne au regard du respect des objectifs du Pacte vert. Cependant, le Commissaire européen à l’agriculture avait auparavant expliqué que les États membres n’avaient pas d’obligation d’intégrer les objectifs du Pacte vert dans les PSN… Il est donc loin d’être acquis que cette disposition importante figure dans le texte final.

Cette situation est d’autant plus grave que la réforme de la PAC engage l’Union européenne pour les huit ans à venir (2023-2029), une période considérable au regard de l’urgence des enjeux actuels. Certes, la réforme pourrait contenir certaines évolutions plutôt positives par rapport à la PAC actuelle, mais, même dans le cas où les arbitrages finaux iraient dans le bon sens, la PAC 2023-2029, articulée avec la politique commerciale européenne, sera encore fondamentalement en contradiction avec les politiques publiques qu’il conviendrait de mettre en œuvre. .

Parmi les évolutions pouvant être considérées comme positives, mentionnons la subsidiarité accrue des Etats en matière de choix d’attribution des aides de la PAC au travers de l’établissement des PSN. Cette renationalisation partielle de la PAC devrait donc donner des marges de manœuvre accrues aux Etats qui souhaitent utiliser la PAC en fonction d’objectifs écologiques et de répartition plus égalitaire et plus ciblée des aides. Cependant, comme nous le verrons ci-après, la renationalisation de la PAC dans le cadre d’un marché unique risque fort de mener à une impasse.

Quels arbitrages en vue du texte final ?

Au-delà de cet aspect, l’existence d’éventuelles évolutions positives dépendra de la nature des arbitrages rendu dans le cadre des négociations tripartites entre le Conseil, le Parlement et la Commission européenne.  Aussi est-il utile d’analyser dans quel sens chacune des trois versions du texte de la PAC est susceptible d’orienter le texte définitif.

Illustrant la puissance des lobbies de l’agriculture industrielle et de l’agri-business tant au niveau européen (avec notamment le COPA-COGECA) qu’au niveau français, le texte approuvé par le Conseil est clairement le plus rétrograde. C’est notamment le cas en matière de distribution du soutien public avec, par exemple  le caractère facultatif du plafonnement des aides et du paiement redistributif en faveur des plus petites exploitations, alors qu’aujourd’hui l’un au moins des deux est obligatoire,  ou encore le déplafonnement de la majoration des paiements découplés du premier pilier pour les jeunes agriculteurs, alors qu’elle l’est actuellement à 34ha en France, ce qui ne ferait que renforcer l’encouragement à l’agrandissement. Mais, c’est également le cas en matière environnemental, malgré la communication du Conseil à ce sujet, avec notamment des brèches dans les conditionnalités des aides et un budget minimal de seulement 20% des aides du premier pilier pour les écodispositifs, alors que ceux-ci sont destinés à remplacer les paiements verts qui en représentent aujourd’hui 30%.

Quant au texte voté par le Parlement européen, il présente des avancées sur certains aspects par rapport au texte de la Commission européenne. Ces avancées concernent notamment l’évaluation de la réforme à l’aune des objectifs du Pacte vert pour l’Europe (voir ci-dessous), l’obligation pour les agriculteurs bénéficiaires de la PAC de respecter les législations en matières sociales et le renforcement d’outils économiques pour la gestion des crises accompagné de la création d’un observatoire unique des marchés agricoles européens. Mentionnons également la référence au droit à l’alimentation et au droit au développement, le renforcement de l’obligation faite aux Etats membres d’adopter une architecture environnementale commune, l’obligation de soutien à l’agriculture biologique, l’introduction dans les conditionnalités environnementales de base du premier pilier de la présence de légumineuses dans les rotations.  Le texte voté par le Parlement européen est par contre en régression sur d’autres aspects, notamment l’affaiblissement global des ambitions environnementales concernant la conditionnalité des aides, les écodispositifs et les mesures du 2ème pilier. De plus, le Parlement européen a rejeté de nombreux amendements issus principalement de la Gauche unie européenne et des Verts qui auraient permis des avancées significatives et créé des conditions plus favorables pour la négociation tripartite. Le Parlement a ainsi refusé l’obligation de baisser de 30% des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 et l’obligation d’inclure le soutien à l’agriculture biologique dans les écodispositifs. Il a aussi sacralisé une majorité du budget pour les aides à l’hectare, limité le paiement redistributif à 65% du droit de paiement de base, refusé l’abaissement du niveau du plafonnement des aides et l’augmentation du plafond des aides aux très petites exploitations, ou encore rejeté le conditionnement des aides à des normes de bien-être animal ou à une certaine densité des élevages.

Et en France ?

Dans ce contexte et dans la perspective d’un nécessaire projet de transformation profonde du système agricole et alimentaire, les arbitrages fait en vue du texte final auront donc une certaine importance. Un autre enjeu concerne les modalités nationales de mise en œuvre de la PAC et donc l’élaboration des PSN, notamment en France. Il importera de faire en sorte que la France utilise au maximum les possibilités offertes par cette renationalisation partielle de la PAC, afin de commencer à impulser une transformation du système agricole et alimentaire. Il importe notamment que les transferts publics répondent avant tout à des objectifs de financement des surcoûts générés par la transition écologique des systèmes de production agricole, de rémunération de la production de biens publics de la part des agriculteurs (externalités positives), de soutien à l’emploi agricole et aux petites structures de production et de mise en place de projets alimentaires territoriaux. Parmi les très nombreuses contributions faites dans le cadre du débat public national sur la Politique agricole commune (ImPACtons)[12], de nombreuses propositions méritent d’être examinées. Au-delà de cette consultation publique, il est nécessaire qu’un véritable débat soit organisé au Parlement sur cette question.

Enfin à plus long terme, dans la perspective de l’accession au pouvoir d’une majorité politique favorable à une transformation profonde du système agricole et alimentaire dans le sens de l’intérêt général, il s’agira d’examiner à quelles conditions les possibilités offertes par cette renationalisation partielle de la PAC pourront permettre une telle transformation. En effet, dans des Etats qui choisiront d’orienter le PSN en fonction d’objectifs de transformation écologique radicale du système agricole, la compétitivité-prix de l’agriculture (c’est-à-dire la capacité à mettre sur le marché des produits au moindre prix) sera souvent amoindrie par rapport à l’agriculture des Etats qui auront choisi d’utiliser leur PSN en vue de conforter l’agriculture chimique et productiviste. En effet, les systèmes agroécologiques se traduisent fréquemment par une baisse des rendements, davantage de travail ou/et des coûts supplémentaires. Dans le cadre d’un marché unique, les premiers pays risqueraient de voir leur marché envahi par des produits issus de l’agriculture industrielle de ses voisins. Face à cette concurrence, les agriculteurs engagés dans la transformation écologique de leur système de production devraient aligner leurs prix de vente sur les prix les plus bas. En effet, à l’exception de ceux issus l’agriculture biologique, leurs produits ne disposeraient pas de signes distinctifs leur permettant une meilleure valorisation auprès des consommateurs. De plus, en abesnce de transformation plus profonde des structures de consommation, rien ne garantit que celles-ci suivent la transition de la production. Il faut d’ailleurs souligner l’absence d’inclusion d’une véritable dimension alimentaire dans cette réforme. On peut donc s’attendre, dès la préparation de chaque PSN, à une forte pression de certaines organisations agricoles pour que les objectifs de transition écologique soient minimisés au nom de la « compétitivité » de l’agriculture du pays. Dans le même temps, les propositions faites par exemple par notre laboratoire en matière de politiques foncières[13] amèneraient à stopper la course à l’agrandissement des exploitations, avec là aussi un risque en matière de compétitivité par rapport à des produits importés de pays européens qui auraient fait le choix d’un approfondissement du modèle productiviste. La pleine utilisation du PSN et de la politique foncière pour favoriser la transformation du système agricole impliquerait donc en parallèle d’appliquer des dispositifs de prix minimums aux producteurs s’appliquant y compris aux produits importés, ce qui serait contradictoire avec les règles européennes actuelles.


[1] Voir sur ces différents aspects : Levard Laurent, « Pour une nouvelle révolution agricole », Ed. Bruno Leprince, 2è édition, 2017.

[2] Voir : Couturier Christian, Charru Madeleine, Doublet Sylvain, Pointereau Philippe, « Le scénario Afterres 2050 », Association Solagro [Version 2016]. https://afterres2050.solagro.org/a-propos/le-projet-afterres-2050/

[3] https://www.transportenvironment.org/press/eu-demand-forest-ravaging-soy-diesel-could-quadruple-%E2%80%93-study

[4] Voir l’article de Stéphane Foucart publié dans le Monde le 27 novembre 2020. https://www.lemonde.fr/planete/article/2020/11/27/cancer-une-etude-de-grande-ampleur-confirme-les-risques-encourus-par-les-agriculteurs-francais_6061356_3244.html

[5] Voir le récent interview de Romain Dureau à Résilience commune  : https://www.resiliencecommune.fr/post/l-alimentation-est-un-droit-fondamental-de-toute-personne-humaine

[6] Fosse Julien et al., « Faire de la Politique Agricole Commune un levier de la transition agroécologique », France Stratégie, octobre 2019.

[7] Voir : https://www.un.org/sustainabledevelopment/fr/objectifs-de-developpement-durable/

[8] Voir aussi les analyse de la Plateforme pour une autre PAC https://pouruneautrepac.eu/actualites/ , de la Confédération paysanne https://www.confederationpaysanne.fr/rp_article.php?id=10722et des députés européens Manuel Bompard LFI-GUE https://www.manuelbompard.fr/faillite-du-parlement-europeen-sur-la-politique-agricole-commune/  et Eric Andrieu PS-S&D https://www.eric-andrieu.eu/pour-une-meilleure-gestion-europeenne-des-crises-agricoles-feu-vert-du-parlement-europeen/

[9] Voir le rapport de la Cour des comptes européenne « Verdissement : complexité accrue du régime d’aide au revenu et encore aucun bénéfice pour l’environnement », 2017 – https://op.europa.eu/webpub/eca/special-reports/greening-21-2017/fr/

[10] Confédération paysanne, « Conseil européen : une PAC ni plus verte ni plus juste », communiqué, 21 octobre 2020 ; https://www.confederationpaysanne.fr/actu.php?id=10699

[11] Commission européenne, « Le pacte vert pour l’Europe », communication au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, 11 décembre 2019. https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_fr

[12] Voir : https://impactons.debatpublic.fr/

[13] Voir : https://utaa.fr/notes-thematiques/politique-fonciere-et-agriculture/

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