Débat public sur l’agriculture : quel imPACt ?

Romain Dureau
24 janvier 2021

Le 7 janvier dernier, la CNDP (Commission Nationale du Débat Public), présidée par Chantal Jouano, a rendu public le compte-rendu du débat inPACtons ! consacré à la réforme de la Politique Agricole Commune (PAC), à l’issue de trois mois et demi de contributions. S’il est indispensable de saluer l’initiative de ce débat, sa conduite par la CNDP et l’implication de tous les participants, il faut aussi interroger son statut : l’expérience récente nous a appris, hélas, que la parole des citoyens lors de « grands débats », des « conventions citoyennes » ou même leur vote lors d’élections ou de référendum, n’est souvent pas respectée.

Une initiative utile mais qui ne doit plus être l’exception

Sur la forme, même si la bonne tenue du débat a été perturbée par la pandémie de Covid-19, il convient d’emblée de saluer la possibilité donnée aux citoyens de s’emparer d’une question aussi complexe qu’essentielle : celle des politiques agricoles. Les organisations professionnelles agricoles ont également contribué au débat sous la forme de « cahier d’acteurs ». Dans une période de vives tensions autour des enjeux agricoles et alimentaires, la possibilité d’un espace commun de discussion et de débat était la bienvenue. Enfin, la tenue de ce débat a été l’occasion de proposer aux citoyens des informations, données et chiffres pour comprendre la PAC, son fonctionnement, la crise agricole que nous traversons et les enjeux à venir.

Toutefois, il est notable, et la CNDP insiste sur ce point, qu’il s’agit du « premier débat public » organisé sur la question agricole. Il est en effet fréquent que l’agriculture soit, hélas, un sujet noyé dans des débats informes au cours desquels les grands enjeux de la transformation agraire ne sont qu’effleurés, et les propositions émises peu convaincantes tant l’urgence est prégnante. Il est d’une rare évidence humaine et politique que l’agriculture n’est pas un « secteur économique » comme les autres. Dès lors, il n’est pas inutile de prendre le temps d’en débattre collectivement et de tracer, par construction commune, une nouvelle voie pour l’agriculture, et un nouveau contrat entre les agriculteurs et la société. Aujourd’hui intégrée par le marché, malgré les importantes subventions publiques, l’agriculture doit pleinement faire son retour dans le champ démocratique. En cela, l’interpellation des citoyens à destination du Ministère de l’Agriculture pour « sortir d’une approche strictement consultative des parties prenantes et de la société et leur proposer des espaces pour travailler ensemble sur les solutions » (synthèse du compte-rendu inPACtons !, p. 7) est salutaire.

Sur le fond, nous proposons une lecture des traits saillants des résultats de cette consultation, parmi les 1083 propositions et idées issues des 12 660 contributions recueillies par la CNDP (synthèse du débat).

Les points de convergence : des valeurs et des objectifs partagés

« De manière générale, l’analyse de ces propositions révèle une demande claire d’accélérer la transition agroécologique de la PAC » (synthèse, p. 7)

L’agriculture au cœur d’un nouveau projet de souveraineté alimentaire

La crise sanitaire de Covid-19 a rebattu les cartes dans l’imaginaire collectif. Les rigidités dans les chaînes logistiques européennes (farine) et les déstabilisations des marchés internationaux (baisse de la demande chinoise, restriction des exportations de blé russes) ont remis la question de la souveraineté alimentaire au cœur des aspirations populaires. Il était temps : notre solde commercial fond comme neige au soleil, certaines filières françaises sont en perte de vitesse sur les marchés internationaux et nous importons aujourd’hui près de 20% de notre alimentation quotidienne (rapport du Sénat, mai 2019). La relocalisation de notre production alimentaire et la (re)construction de systèmes alimentaires territoriaux est au cœur des convergences explicitées par la CNDP : d’une part, les collectivités locales sont un maillon essentiel de ces démarches (commande publique, soutien aux projets locaux…), d’autre part, il est rappelé que l’agriculture a naturellement un ancrage au terroir dont la spécificité doit être valorisée pour sortir de la crise (de là à parler de « décommoditisation », il n’y aurait qu’un pas…). Des propositions concernant l’accès à une alimentation saine (chèque alimentaire, sécurité sociale de l’alimentation) ont été mises en avant par les discussions.

La question des distorsions de concurrence est également mise en avant, montrant qu’au-delà du système commun de subvention, le cadre général dans lequel la PAC est mise en œuvre favorise la mise en concurrence des pays européens entre eux. Il est vrai que sur certaines filières, comme les fruits et légumes ou encore la production porcine, les coûts de productions française sont supérieurs à ceux d’autres pays européens. L’absence d’harmonisation sociale au sein du marché unique européen, notamment la non-convergence des salaires minimums, explique en grande partie ces différences de compétitivité-prix : par exemple, le travail en Espagne « coûte » 1,7 fois moins qu’en France. Ces distorsions de concurrence peuvent également relever des normes environnementales, des interdictions de certains produits biocides en France mais qui demeureraient utilisés dans d’autres pays européens. Toutefois, sur ce dernier point, une clause de sauvegarde sanitaire peut être établie par l’État pour interdire les importations de denrées alimentaires produites en utilisant des biocides interdits en France : une telle clause a été mise en place, par exemple, lors de l’interdiction du Diméthoate sur les cerises par le Ministre de l’agriculture Stéphane Le Foll.

Le défi de la relève agricole

Au cours des débats, le soutien de la société aux agriculteurs est clairement apparu, selon la CNDP, « loin des craintes ‘d’agri-bashing’ ou des messages de défiance » (synthèse, p. 5). Ainsi la synthèse des débats rappelle-t-elle que « d’ici 10 ans environ la moitié des chefs d’exploitations seront à la retraite » et que les politiques agricoles doivent répondre « avec urgence au défi de la relève agricole » (synthèse, p. 5). « L’installation, la formation et la transmission sont les trois priorités identifiées […] pour répondre à ce défi ». Au-delà du remplacement des futurs retraités agricoles se pose plus fondamentalement la question de la place du travail dans la production agricole. Les gains de productivité liés à la motorisation, à la chimisation et désormais aux nouvelles technologies ne permettent plus aujourd’hui d’améliorer les conditions de travail et d’existence des paysans. La question de la substitution du capital au travail doit être interrogée d’urgence : la transformation agroécologique nécessite la création d’au moins 300 000 nouveaux emplois paysans. La question de la transparence et de l’accès au foncier a été posée mais mérité, selon la CNDP, des débats plus approfondis.

La fin du laissez-faire en agriculture

Au-delà des contributions au débat, des visites de ferme et échanges avec les agriculteurs sur le terrain sont particulièrement mis en avant par le compte-rendu de la CNDP. Si les statistiques agricoles (niveau des revenus, nombre de suicides…) sont souvent très claires quant à l’état de l’agriculture française, mettre des mots sur cette situation est tout aussi important. Il est à noter que les participants au débat appellent à une intervention publique plus marquée pour rétablir et stabiliser les revenus agricoles: « subventions de la PAC, régulation des marchés et notamment des standards d’importation, rééquilibrage de la chaîne de valeur, création de valeur ajoutée » (synthèse, p. 4).

En cohérence avec la volonté de relocaliser la production alimentaire, les citoyens sont en droit de demander à la puissance publique de protéger les paysannes et paysans qui, en assurant durablement notre souveraineté alimentaire, œuvrent à l’intérêt général. Cette mission fondamentale ne peut être remplie efficacement que par l’État dont l’intervention doit marquer la fin du laissez-faire en agriculture.

Des divergences quant aux moyens à déployer

Le délicat passage des objectifs aux moyens

Il est positif que de nombreux points d’accords aient émergé du débat et des concertations. Ces convergences concernent majoritairement le champ des valeurs et des objectifs. Les divergences qui subsistent ne sont toutefois pas des moindres, car elles concernent les moyens politiques à déployer pour répondre à ces objectifs, et notamment recouvrer notre souveraineté alimentaire. Si l’intervention de l’État dans la régulation des marchés agricoles et le partage de la valeur ajoutée pour soutenir les revenus des producteurs semble faire consensus, et constitue déjà un point d’appui très important, les désaccords subsistent sur de nombreux points : « l’aide à l’actif, l’usage des produits phytosanitaires, la place du « bio », la qualité du conventionnel, le stockage de l’eau, l’ambition de l’éco-régime à adopter dans le cadre de la réforme de la PAC, le plafonnement des aides » (synthèse, p. 5).

Il apparaît évident que les injonctions sociétales ne suffisent pas à initier une transformation générale du modèle agricole vers la sortie des pesticides, par exemple. Les blocages économiques et sociotechniques sont très importants : c’est une re-conception majeure des systèmes agraires que les agriculteurs doivent opérer. De la même manière, tant que les prix payés aux producteurs ne seront pas, d’une part, stabilisés par des mécanismes contra-cycliques et de protection aux frontières européennes (ou françaises, si nécessaire), et d’autre part, relevés à un niveau rémunérateur, de nombreuses exploitations demeureront, comme indiqué par la CNDP, dépendante des subventions européennes distribuées à l’hectare pour construire leur revenu, ou même maintenir à flot leur entreprise. Dans ce contexte, le plafonnement des aides surfaciques ou leur redistribution à l’actif, est redouté par de nombreux agriculteurs.

De la crédibilité dans la parole publique

C’est de la crédibilité de la parole publique, des institutions politiques et techniques dont dépendra le déblocage de ces moyens au service de la transformation agroécologique. L’impératif écologique impose une transformation des modes de production et donc une transformation des structures agraires qui les supportent. C’est d’une politique agricole de transition (rapide) dont nous avons besoin, capable d’opérer les transformations profondes nécessaires pour répondre aux objectifs et attentes des agriculteurs et des citoyens. La transition agraire de grande ampleur qui a été menée au sortir de la Seconde guerre mondiale n’a été possible que par une intervention déterminée de l’État et un mandat clair donné aux agriculteurs. De même, l’État doit aujourd’hui assumer cette transformation agroécologique et proposer aux agriculteurs un 3e mandat clair : le grand écart entre le développement d’une agriculture durable et la recherche désormais vaine de compétitivité n’est plus tenable.

Et après ?

Les attentes de la société sont grandes et légitimes. L’urgence écologique pèse de tout son poids sur l’agriculture. Les agriculteurs demandent à juste raison une plus grande reconnaissance, à tout point de vue, de leur travail. Si la méthode de la concertation, de la discussion et du débat républicains sont une clé indispensable de la réussite, encore faut-il que les propositions qui en ressortent soient prises en compte par le décideur public. Car, rappelons-le, le gouvernement n’a aucune obligation légale de reprendre ces propositions. La CNDP précise toutefois que le Ministère de l’Agriculture « doit indiquer clairement son positionnement par rapport aux propositions formulées et face aux grands sujets qui ont émergé du débat », le 7 avril 2021 au plus tard.

La réforme de la PAC 2023-2027 actuellement en cours de négociation en trilogue est finalement un reflet des tensions et divergences qui subsistent quant aux moyens à déployer pour répondre aux objectifs de transition écologique. De ce point de vue, l’Union Européenne ne prend clairement pas conscience de l’urgence de la situation. Dès lors que le nouveau règlement européen relatif à la PAC sera voté, quel sera l’impact des contributions citoyennes au débat public ? Il est probable que les grands mécanismes de la PAC soient fixés au niveau communautaire, mais que les États disposent désormais davantage de marge de manœuvre pour décliner la politique agricole, dans le cadre de l’élaboration de leur Plan stratégique national. Rendez-vous est pris lors de l’ouverture de cette nouvelle séquence.

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