Projet de loi Climat et Résilience : quelle place pour l’agriculture?

Rosalie Maalouf
14 avril 2021

Alors que des manifestations ont eu lieu le 28 mars contre le manque d’ambition du Projet de loi Climat et Résilience, la majorité présidentielle continue de brandir son nouvel étendard écologiste. Le 29 mars a débuté l’examen du texte en plénière à l’Assemblée nationale.

Les prémices de ce projet remontent au lancement en octobre 2019 par Emmanuel Macron de la Convention Citoyenne pour le Climat (CCC), 150 citoyens tirés au sort se sont vus confiés l’élaboration d’un plan permettant de réduire d’au moins 40% les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 par rapport à 1990 dans un esprit de justice sociale.

Un rapport de 149 propositions a été remis au Président en juin 2020 avec comme objectif la constitution d’un projet de loi. Celui-ci a été présenté en Conseil des Ministres par Barbara Pompili, ministre de la transition écologique, le 10 février 2021. Ce projet reprend officiellement la moitié des propositions de la CCC, mais s’il le fait c’est en réalité en vidant la majorité des recommandations de leur substance.

Le passage en commission spéciale n’a pas permis de rehausser les ambitions de la loi, les amendements présentés par l’opposition ont sans surprise été massivement rejetés. Le projet de loi Climat et Résilience avait pourtant été préalablement critiqué par une pléthore d’acteurs ; le Conseil économique et social, et environnemental dans un avis du 27 janvier, le Conseil National de la Transition Écologique, le Haut conseil pour le climat, et les différentes ONG impliquées dans ces sujets. Apparaît une dichotomie de plus en plus marquée entre les objectifs affichés et les actions envisagées ; les 40% visés par la CCC paraissent en effet quasi accommodants face aux nouveaux objectifs de réduction de gaz à effet de serre, adoptés le 11 décembre dernier par les dirigeants de l’Union Européenne, et qui fixent dorénavant un objectif de réduction de 55% de réduction par rapport à 1990 afin d’atteindre en 2050 la neutralité carbone.

Le projet de loi se veut transversal et concerne plusieurs secteurs et activités économiques polluantes avec comme ligne directrice la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les chapitres « consommer », « produire », « se loger », et « se nourrir » abordent les thèmes de l’agriculture, l’alimentation et celui de l’artificialisation des terres.

En premier lieu, le projet de loi aborde le problème de la fertilisation azotée, responsable de près de la moitié des émissions de gaz à effet de serre par le secteur agricole sur le territoire français. Les apports sous formes d’engrais minéraux de synthèse ou d’apports organiques (fumier ou lisier) entraînent des émissions de protoxydes d’azote (N2O) directement au champ après épandage et indirectement après transfert de l’azote vers les eaux sous forme de nitrate et via l’atmosphère sous forme d’ammoniac. [1] Face à ce constat, les articles 62 et 63 du projet de loi proposent de définir par décret une trajectoire annuelle de réduction des émissions des protoxyde d’azote et d’ammoniac du secteur agricole afin d’atteindre l’objectif que la France s’était fixée de réduction de 13 % des émissions d’ammoniac en 2030 par rapport à 2005, et d’une réduction de 15 % des émissions de protoxyde d’azote d’ici 2030 par rapport à 2015. Si ces objectifs de réduction annuels liés à cette trajectoire ne sont pas atteints au cours de deux années consécutives, une redevance sur les engrais azotées minéraux pourrait alors être déclenchée.

Sur ce sujet, il est essentiel d’adopter une approche globale au vu des nombreux enjeux qu’il recèle ; la fertilité des sols, l’utilisation abondante des engrais pour l’exportation du blé, l’importation de protéines végétales, ou encore la nécessité de relocaliser la production de légumineuses. Au contraire, de cet article transparaît plutôt une absence de vision. Les moyens pour parvenir à minimiser les conséquences néfastes des fertilisations azotées ne sont pas apportés, seule est à ce stade, affichée un objectif fort peu ambitieux, assorti d’une mesure ciblée sur les engrais en cas d’échec. Mais si les conditions de durabilité d’une agriculture qui s’affranchirait des engrais azotés de synthèse ne sont pas assurées, l’échec est déjà annoncé.

Concernant les moyens, il est indispensable de préciser de quelle manière se fera l’accompagnement des agriculteurs dans la réduction des intrants. Des changements de pratiques culturales tel que le développement des assolements en légumineuses doivent absolument être soutenus par un financement adapté. A ce sujet, un amendement, présenté en Commission, proposant que l’intégralité des recettes résultant de la redevance soit affectée à un programme de soutien à la recherche, à la diffusion et à la mise en pratique de techniques permettant de limiter le recours aux engrais azotés minéraux, a été déclaré irrecevable sur le fondement de l’article 40 de la Constitution qui permet d’écarter tout amendement qui aurait pour conséquence une diminution des ressources publiques ou une aggravation d’une charge publique. Actuellement, le plan de relance consacre 100 millions d’euros à la stratégie protéines végétales. Dans le cadre de la Politique Agricole Commune (PAC) et du Plan stratégique national (PSN) il n’est pas encore décidé si des aides couplées « protéines » seront consacrés au développement des assolements intégrant des légumineuses.

L’importation de matières premières issues de la déforestation est aussi évoquée par le projet de loi. L’article 64 vise une meilleure transparence et de la traçabilité des chaînes d’approvisionnement en matières premières agricoles en créant un mécanisme d’alerte sur l’importation de produits issus de zones déforestées pour les entreprises agroalimentaires. Ce mécanisme repose sur les données d’importation françaises issues des douanes et du suivi satellitaire du couvert forestier qui jusqu’à présent étaient tenus au secret professionnel.

L’examen du texte en commission a en outre permis d’intégrer la codification de la stratégie nationale de lutte contre la déforestation importée dans le code de l’environnement.

Comme souligné par les députés en commission, la déforestation importée passe par la limitation de l’importation de palme et de soja. L’objectif de diminution d’engrais azotés et la lutte contre la déforestation importée répondent ainsi à la même nécessité de développer des cultures riches en protéines (luzerne, soja, lupin). Le plan « protéines » prévoit un objectif de 8 % de la surface agricole utile (SAU) à l’horizon 2030, soit un doublement des surfaces dédiés à la production de protéines végétales, mais celui-ci n’est pas codifié, et doit être accéléré et soutenu.

Toujours sur le volet agricole, le projet de loi prévoit à l’article 65 la mise en compatibilité du Plan stratégique nationale (PSN) avec les politiques environnementales nationales, notamment la stratégie bas carbone, la stratégie biodiversité ou l’objectif de lutte contre la déforestation importée. Il est également prévu à l’article 61 d’ajouter une dimension climatique au Plan national de l’alimentation et de la nutrition (PNAN).

Les politiques climatiques sont aussi abordées sous l’angle de l’alimentation.

Les labels et affichages alimentaires existants sont complétés ou remis à jour dans un objectif d’amélioration de l’information des consommateurs.

Ainsi, la mention « équitable », recouvrant un large spectre de produits dont l’impact climatique varie énormément, est reprise par le projet de loi à l’article 66. L’utilisation du terme « commerce équitable » sera soumis à la mise en œuvre de pratiques en faveur de l’environnement, en particulier de l’agroécologie. Une commission compétente aura pour tâche d’instruire les labels qui devraient rentrer en vigueur à partir du 1er janvier 2023.

En outre, l’article 1er du projet de loi prolonge l’expérimentation d’un affichage obligatoire, nommée CO2 score, sur certains produits d’une durée maximale de cinq ans avant obligation. Cet affichage aurait pour ambition d’informer les consommateurs de l’impact carbone des produits qu’ils consomment.

La loi Anti-gaspillage et économie circulaire avait déjà introduit un affichage du coût environnemental, sur le modèle du nutri-score. Toutefois, cet affichage était déjà critiqué dans le monde agricole pour ne pas intégrer tous les critères de durabilités.

En effet, cet affichage suit la méthodologie d’une base de données qui se fonde sur l’Analyse du Cycle de Vie (ACV) : celle-ci calcule les impacts environnementaux en fonction des rendements ce qui crée un avantage significatif aux modes de production les plus intensifs. Ces critères ne sont donc pas toujours conçus de manière à favoriser une agriculture et un système alimentaire moins intensif et plus respectueux de l’environnement. [2]

Les débats en commission spéciale ont néanmoins permis d’enrichir légèrement le texte. Bien que les critères sur les droits humains, les transports ou la santé environnementale ont été rejetés, un amendement adopté par la commission précise que l’affichage prendra en compte « les émissions de gaz à effet de serre, et les éventuelles atteintes à la biodiversité et la consommation de ressources naturelles ». Concernant les produits agricoles, sylvicoles et alimentaires, un autre amendement adopté par la commission ajoute que l’affichage mentionne les « externalités environnementales des systèmes de production », celles-ci pouvant être négative ou positive.

Du côté de la restauration collective, les propositions de la CCC sont reprises tout en étant nettement restreintes dans leurs ambitions. Le projet de loi élargit les dispositions de la loi Egalim relatives à la restauration collective publique à celle du secteur privé afin de proposer des repas contenant 50 % de produits durables et de qualité dont 20 % de produits bio d’ici à 2025. Pour la restauration collective publique ces mesures renforcées sont déjà fixées par la loi Egalim et devront s’appliquer à compter du 1er janvier 2022. L’étude d’impact du projet de loi affirme que ces dispositions encourageront la formation de nouveaux marchés pour les producteurs de produits durables et bio afin de structurer les filières et d’apporter de la stabilité, les restaurants collectifs privés étant ouverts toute l’année. Sauf que le délai d’application de cette mesure, fixé à 2025, est beaucoup trop long, et que les objectifs à atteindre sont eux aussi bien peu ambitieux. Par ailleurs, Anthony Fardet, docteur et chercheur en nutrition préventive, alerte sur la possibilité de retrouver des produits ultra-transformés dans les produits durables ou bio, et promeut d’indiquer le degré de transformation du produit.

Les dispositions de la loi Egalim relatives aux repas végétariens en restauration collectives sont elles aussi réexaminées. La loi Egalim avait introduit à titre expérimental l’obligation pour les services de restaurations collectifs privées et publiques de proposer une fois par semaine un repas végétarien. L’article 59 du projet de loi modifie cette mesure tout en restant dans le cadre de l’expérimentation, et propose de fournir quotidiennement un menu végétarien dans les restaurants collectifs. Toutefois, cette mesure, qui devrait prendre effet à partir de septembre 2021, ne concerne que les collectivités locales volontaires. Elle pourrait éventuellement être généralisée deux ans plus tard. Ainsi, l’exécutif reprend la formule de l’expérimentation obligatoire en prétendant l’élargir, mais la rend en réalité facultative. Il est alors biaisé de parler d’élargissement. En outre, la loi n’aborde pas le problème sous l’angle de la production bio et locale, et ne prévoit rien pour contrer les inégalités territoriales en matière de production. L’étude d’impact soutient que ces mesures permettront de diminuer les émissions de gaz à effet de serre liées à l’alimentation, étant estimé que les repas végétariens provoquent 30 % d’émission de gaz à effet de serre en moins que les repas non-végétariens. D’autres études bien plus optimistes, considèrent que les repas végétariens pourraient émettre 73% de gaz à effet de serre en moins. [3] Tout dépend des critères et hypothèses envisagés (option végétarienne obligatoire ou non dans l’ensemble de la restauration collective, pourcentage de personnes qui choisiraient le menu végétarien, modes de transport envisagés etc.).

Concernant l’artificialisation des sols et des terres agricoles, le projet de loi promet également d’agir, mais n’annonce dans les faits qu’une amorce de changement, restant bien en deçà des enjeux que constituent ce fléau pour la biodiversité et le climat.

L’article 47 prévoit d’une part de diviser par deux le rythme d’artificialisation des sols sur les 10 prochaines années par rapport à la décennie précédente. Par ailleurs, les objectifs généraux en matière d’urbanisme [4] seront également complétés par l’inscription d’un objectif de limitation de l’artificialisation des sols et l’aboutissement à terme au « Zéro artificialisation nette ». Cet objectif devra être intégré aux documents d’urbanisme et décliné par les collectivités territoriales. Une définition de l’artificialisation des sols est elle aussi arrêtée dans le souci d’intégrer l’atteinte à la fonctionnalité des sols. [5] L’urbanisation des sols par les collectivités territoriales sera aussi conditionnée à la recherche préalable de parcelle disponible dans l’enveloppe urbaine existante (article 49).

En outre des limites sont posées, d’une part les grands projets d’aménagement mis en œuvre dans le cadre du dispositif de grandes opérations d’urbanismes (GOU) devront répondre à une densité minimale déterminée (article 51). D’autre part, un principe général d’interdiction de création de nouvelles surfaces commerciales, qui entraîneraient une artificialisation des sols, est lui aussi posé à l’article 52. En réalité, une dérogation réduit à peau de chagrin ce principe : les projets d’une surface de vente inférieure à 10 000 m² pourraient voir le jour sous certaines conditions (foncier déjà artificialisé indisponible, vacance commerciale, opération de revitalisation du territoire, compensation par la transformation d’un sol artificialisé, besoins du territoires etc.). Elle concerne l’immense majorité des structures commerciales, sachant que 90 % des équipements commerciaux font moins de 10 000 m² et 80 % des projets de surface commerciale font en moyenne 2.000 mètres carrés. Le e-commerce est lui aussi épargné par ces mesures. Autrement dit, ces dérogations sont comprises très largement, et de nombreuses exceptions pourront satisfaire aux conditions dérogatoires, réduisant à quasi néant ce qui est insidieusement érigé en principe. Certains députés de la commission spéciale ont tenté de renforcer les outils de protection contre l’artificialisation des terres par amendements, mais ces derniers ont été rejetés par les votes en commission. Pourtant, la situation en France est alarmante, 23.907 hectares de sols naturels et agricoles ont été urbanisés en 2017, ce qui représente l’équivalent de la surface de la ville de Marseille. [6] Depuis l’artificialisation des terres ne faiblit pas. Le cadre législatif ne doit pas se restreindre à diminuer le rythme de l’artificialisation, il s’agit aujourd’hui de prendre des mesures draconiennes et coercitives pour stopper cette hémorragie des terres et en particulier les aménagements de zones commerciales périurbaines.

Au sein du même chapitre, le projet de loi prévoit aussi la fixation d’un réseau d’aires protégées couvrant 30 % du territoire et des mesures (article 56).

Enfin, sur le volet juridique, le gouvernement affiche l’ambition de renforcer le droit pénal de l’environnement et crée deux nouveaux délits.

Le premier concerne la mise en danger délibérée de l’environnement (article 67) dont le but est de punir les comportements illicites qui exposent la faune, la flore ou la qualité de l’eau à un risque immédiat de dégradation grave et durable, c’est à dire susceptible de perdurer au moins dix ans. Les sanctions pour ce délit sont fixées à 3 ans de prison maximum et 300 000 euros d’amende.

Le second est un délit général de pollution des eaux, de l’air et du sol (article 68) dont le degré de sanction varie selon l’intentionnalité de leurs auteurs et la gravité des dommages. Lorsque le comportement est commis avec l’intention de nuire et a entraîné des atteintes graves et durables à l’environnement le délit est alors qualifié d’écocide, et peut conduire à dix ans d’emprisonnement et 4,5 millions d’euros d’amende.

Il est à noter que la création de ces délits ne constitue pas la consécration d’un crime d’écocide. Bien que le terme écocide soit utilisé et détourné à escient par la majorité, il s’agit tout bonnement de l’instauration de nouveaux délits qui s’ajoutent aux infractions spécifiques existantes dans le code de l’environnement.

Ces nouveaux délits constituent une timide avancée (l’instauration d’une dose de prévention) mais ils restent encore très lacunaires et extrêmement limités.

Tout d’abord, concernant le délit de pollution, le champ d’application est particulièrement restreint en ce que la faute de négligence ou d’imprudence est exclu. Le requérant se doit de démontrer une violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement.

Pour ce qui est du délit de mise en danger de l’environnement, la charge de la preuve incombe également aux victimes et sera bien laborieux à rapporter. Celles-ci doivent prouver d’une part la survenance d’un risque immédiat résultant de la violation d’une obligation de sécurité, et d’autre part l’atteinte grave et durable. [7] Par ailleurs, ce délit présente lui aussi un champ d’application limité, il ne concerne que les activités encadrées administrativement et susceptibles de donner lieu à des mises en demeure préfectorales. Dans ce domaine, les administrations n’ont pas les moyens d’assurer un contrôle efficace, et les sanctions sont prononcées sous la tutelle du préfet qui risque de faire primer l’intérêt économique. [8]

Enfin, il est nécessaire de fournir les moyens adaptés à l’application de ces droits. Leur effectivité est aujourd’hui loin d’être assurée au vue de la pénurie de juges, d’enquêteurs, d’inspecteurs, ou encore d’officiers de police judiciaire. [9] Les moyens alloués à la défense constitue aussi un point crucial face aux moyens déployés par les mastodontes économiques au cœur de ces poursuites judiciaires.

En résumé, cet exposé de mesures entraîne plusieurs critiques.

D’une part, l’incontestable manque d’ambition du texte est à souligner, tant les mesures relatives aux secteurs les plus émetteurs restent anecdotiques ou inexistants (exemple : transport, bâtiment, renouvelable). Concernant l’agriculture, ni les pesticides, ni la protection des écosystèmes forestiers, ni les moratoires sur les accords commerciaux internationaux ne sont abordés. Par ailleurs, certaines mesures renvoient à des négociations internationales, notamment sur la politique agricole, sans que soit apparu auparavant la volonté de peser sur ces négociations.

Autre aspect négatif, les délais d’application des mesures qui peuvent se révéler très longs et absolument inadaptés à l’urgence qui est la nôtre. Les délais posés pour la restauration collective en sont une illustration. En outre, ces mesures peuvent être soumises à des conditions qui rendent leur application très incertaine (comme le laisse apparaître les nouveaux délits environnementaux ou la limitation de l’artificialisation des terres)

Par ailleurs, certaines dispositions reposent sur de simples incitations ou expérimentations, plutôt que sur un réel changement de pratiques. Ces mêmes dispositions ne font parfois que reprendre des dispositifs déjà existants en les précisant ou en les modifiant de manière superficielle (article 56 du projet de loi concernant les menus végétariens par exemple).

Un autre point essentiel réside dans les moyens humains et budgétaires alloués à ces mesures dans les services chargés de leur application et de leur contrôle (en particulier concernant les mesures répressives en droit de l’environnement ou sur l’artificialisation des terres)

Enfin, et c’est le plus important, cet assemblage de mesures qui survole l’ensemble des secteurs polluants, ne permet pas de créer un ensemble cohérent assorti de mesures structurelles. Ce projet de loi rafistole le modèle existant. Ce qui ne devrait pas nous surprendre, la majorité actuelle, engoncée dans le système du libre marché, a été élu pour son programme néo libéral. Il serait candide d’imaginer des mesures systémiques qui remettent en cause le modèle du libre-marché capitaliste. L’urgence nous impose d’établir un véritable contrat écologique et social qui irrigue l’ensemble des politiques publiques. Au contraire, ce projet de loi vise à agir par le biais de mesures mièvres et décolorées, élaborant une sorte de patchwork, alors que chacun de ces chapitres mériterait à lui seul un Projet de loi, accompagné d’une réelle volonté de financement. Ce texte écorché, exhibe une fausse volonté de changement, mais les conditions et les dérogations posées, ou les moyens alloués, attestent une nouvelle fois la superficialité de l’action écologique de ce gouvernement.

[1] Emissions de gaz à effet de serre et fertilisation azotée – initiatives collectives et territoriales – Rapport de Réseau Action Climat, 2018

[2] Tribune de La Fnab, Natexbio, ForeBio, Bio Consom’acteurs, Agir pour l’environnement, Terre & Humanisme, Réseau environnement santé, Générations futures, Attac, Ingénieurs sans frontières, Confédération paysanne, Greenpeace, Justice pesticides, UFC Que choisir, France nature environnement, Synabio, CIWF France – « Aberrant, l’affichage environnemental risque de promouvoir l’agriculture intensive ! » – 17 décembre 2020

[3] Aleksandrowicz L, Green R, Joy EJM, Smith P, Haines A (2016) The Impacts of Dietary Change on Greenhouse Gas Emissions, Land Use, Water Use, and Health: A Systematic Review , Tilman, D., and M. Clark. 2014. Global diets link environmental sustainability and human health. Nature 515 (7528):518-522

[4] Article 101-2 du code de l’urbanisme

[5] « Un sol est regardé comme artificialisé si l’occupation ou l’usage qui en est fait affectent durablement tout ou partie de ses fonctions. », Article 48 du Projet de Loi Climat et Résilience

[6] L’artificialisation et ses déterminants d’après les Fichiers fonciers – Période 2009-2017 – Chiffres au 1er janvier 2017, Cerema

[7] 2021 : millésime du droit pénal de l’environnement ? Louise Dumont Saint Priest et Marie Saby, Dalloz Actualité, 25 janvier 2021

[8] Délit d’écocide : une pseudo-répression qui manque sa cible, Tribune de Clara Gonzales et Laura Monnier, Le Monde, 9 mars 2021

[9] Délit d’écocide, « Nous avons surtout besoin de moyens humains pour faire respecter le droit de l’environnement ». Interview Arnaud Gossement, 22 novembre 2020

Rosalie Maalouf

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